miércoles, 24 de octubre de 2012


REFORMA TRIBUTARIA, EQUIDAD Y GENERACIÓN DE EMPLEO



Orlando Ortiz Medina*



El congreso se apresta a debatir el proyecto de reforma tributaria presentado por el gobierno, en cabeza del Ministerio de Hacienda. Las ideas con las cuales se ha querido vender y promocionar la propuesta van en dos direcciones: por un lado, estimular la creación y formalización de nuevos empleos y, por otro, buscar que la sociedad avance hacia mayores condiciones de equidad; propósitos sin duda loables, pero sobre todo necesarios, si tenemos en cuenta que en ellos se explican en gran medida las causas del conflicto social y armado que se vive en Colombia.

En efecto, Colombia es actualmente el segundo país más desigual de América Latina, después de Bolivia, y el séptimo más desigual del mundo, después incluso de países de los que suelen difundirse imágenes tan dramáticas, como Haití y Angola.

Es también en América Latina uno de los países que presentan más elevados grados de concentración de la propiedad de la tierra, situación que se ve agravada además, por su bajo porcentaje de utilización para fines productivos, debido a que está en su mayoría dedicada a la ganadería extensiva (un gran potrero por cada vaca), o es mantenida apenas a manera de lote de engorde por parte de sus propietarios.

En cuanto al empleo se refiere, aparte de una tasa de desempleo que aunque en los últimos años haya mejorado se sigue manteniendo alrededor de un 10%, los niveles de informalidad bordean ya el 70% del total de los puestos de trabajo generados, lo que refleja el creciente deterioro del mercado laboral.

De manera que si llegaran a ser ciertos los propósitos de avanzar hacia una sociedad que refleje mayores condiciones de equidad y mejor calidad de su mercado de trabajo, estaríamos dando pasos de gigante y desactivando en grado sumo no sólo los factores generadores de pobreza y de pobreza extrema que hoy están al rededor del 32% y del 15%, respectivamente, sino de paso las fuentes principales de su inestabilidad política y social.

Una reforma, o en general un sistema fiscal o de tributación, contribuye a la equidad cuando se caracteriza por tener una estructura de carácter progresivo, es decir, cuando está diseñada de tal manera que quienes ganan y tienen más, pagan más que quienes ganan y tienen menos.

Es exactamente diferente a lo que hasta ahora ha ocurrido en Colombia, en donde, en general, las reformas tributarias que se han hecho en los últimos años han tenido como propósito la búsqueda de menores gravámenes para los grandes contribuyentes, incluidas empresas y personas naturales, respaldadas en el argumento de que una menor carga fiscal, en particular por la vía de la reducción de los costos laborales, es una manera de contribuir a la generación de empleo; el mismo argumento que se trae a colación en la propuesta que ahora cursa en el congreso.

Esta reducción de gravámenes se ha concretado a través de la disminución de tarifas o mediante una serie cada vez mayor de mecanismos de exención tributaria, que ha llevado al establecimiento de un sistema de privilegios, en donde al final las grandes empresas y las personas naturales más pudientes, que en muchos casos son las mismas, hacen una contribución al fisco sensiblemente inferior a la de las personas asalariadas.

Lo anterior obedece también a que el sistema de tributación está diseñado de tal manera que el Estado asegura el pago de impuestos por parte de los asalariados a través del mecanismo de retención en la fuente, que imperativamente se hace efectivo al momento de que estos reciban su pago; cosa que no ocurre con el predial o el impuesto sobre la renta, sobre el que suelen establecerse todo tipo de maniobras de evasión o elusión. Esto, porque cuentan además con la complicidad y ayuda de notarios y contadores, incapaces muchos de cumplir con su juramento de guardianes de la fe y la ética pública. 

Como el Estado debe buscar la forma de compensar los ingresos que se dejan de captar, lo normal es que en las propuestas de reforma ello se traduzca, bien en el recorte de los gastos, que en el marco del actual modelo significa el castigo principalmente a los gastos sociales; en el establecimiento de nuevos tipos de impuesto o en el incremento de algunos de los ya existentes.

La actual propuesta de reforma no muestra una filosofía diferente. Se insiste en la idea de que hay que mantener e incluso a aumentar los beneficios para las empresas y grandes contribuyentes, y trae nuevos impuestos que van a recaer ante todo sobre las personas de ingresos medios.  

Se propone, por ejemplo, una reducción del impuesto de renta del 33 al 25% para las personas jurídicas y al mismo tiempo una disminución del 13,5 de los costos de los parafiscales, que pasarían del 29,5 al 16%. Los ocho puntos menos que se dejan de captar por la disminución del impuesto a la renta serían reemplazados por un nuevo impuesto llamado Impuesto para la Equidad, que consiste en el pago de una tasa del 8% sobre el valor final de las utilidades. Se crea por otro lado el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional IMAN, que a partir de un valor base gravaría la renta de personas naturales, con montos entre el 5% y el 16%, de acuerdo con el valor de los ingresos.  

Aunque este último refleja sin duda un criterio mayor de progresividad, no parece viable y aceptable el monto a partir del cual se empieza establecer, cuando se pretende poner a pagar a personas cuyos ingresos apenas superen –cifra sin precisar- alrededor de los tres millones de pesos. Se reitera aquí la idea ya expuesta de que lo que se deja de recibir por las exenciones establecidas para los grandes contribuyentes, se compensa ampliando la base de tributación, esta vez con la incorporación de impuestos adicionales para las personas de ingresos medios. 

La propuesta traería, además, beneficios adicionales para los grandes contribuyentes, a través de la reducción del impuesto a las ganancias ocasionales, en especial los que se refieren a herencias y donaciones, y venta de activos poseídos por más de dos años. Estos últimos se reducirían de una tarifa del 33% al 15% en el caso de venta de sociedades y del 10% en el caso de venta de activos. ¿Cuántos pobres o personas de medianos ingresos dejan grandes herencias, hacen donaciones o transfieren compañías a sus hijos, esposas u otros familiares?

En cuanto al IVA, la idea en principio es una simplificación del sistema, al pasar de siete a solamente tres tarifas, creando una nueva y eliminando cinco de las ya existentes. En este aspecto hay elementos positivos –la simplificación del sistema lo es en sí mismo-, como la reducción de la tarifa que pagan las semillas y los insumos de las cadenas agropecuarias, que pasarían de una tarifa del 16% al 5%, sin duda un estímulo para un sector que ha sido tan golpeado en los últimos años. Pero preocupa asimismo la propuesta de aumentar, por ejemplo, el IVA a la medicina prepagada; que pasaría del 10% al 16%, impuesto que afectaría sobre todo a los asalariados de ingresos medios. Se crean igualmente algunos impuestos al consumo y un impuesto adicional especial al consumo de lujo, que sustituiría las tarifas del 20%, 25% y 35%, que se buscan eliminar con la actual propuesta de reforma.

Generación y Formalización de Empleo

La ecuación que se asume es que, si se bajan los costos de la nómina, los empresarios se verían estimulados para enganchar nuevos trabajadores. Pero no sólo eso, el enganche de nuevas plazas se hará además, en condiciones de contratación formal que redundaría de manera positiva no sólo en la cantidad sino en la calidad del empleo.

Hay que decir que tal propósito podría resultar siendo ilusorio y al final tan sólo lleve a que se aumenten aún más los niveles de inequidad; pues en aritmética simple lo único que está claro y garantizado en la propuesta es que habrá menos costos para los empleadores. El resto es asunto que estará por verse.

Lo cierto es que no hay una relación causal directa entre el costo de la nómina y la cantidad de personal del que dispone o debe disponer una empresa. El tamaño de planta o el número de trabajadores es algo que está atado y depende de la dinámica general de la economía, de cuáles son los sectores que la impulsan y, en términos más concretos, de los volúmenes generales de demanda agregada, que es en últimas lo que define los stocks de producción necesarios y lo que le otorga capacidad al sistema para el enganche de trabajadores adicionales.

De todas maneras los empleadores tendrán que seguir pagando parafiscales y así sea menor el monto continuaran considerándolo como una carga onerosa para sus empresas. En la lógica racional y utilitarista propia del llamado espíritu empresarial, la minimización de los costos y la maximización del beneficio no es un asunto al que se vaya a renunciar, pues implicaría ceder al juicio capital del ser empresario: si las condiciones lo permiten, cualquier reducción posible de costos debe verse como una oportunidad de incrementar el beneficio. Quién lo discute. Adicionalmente, no hay imperativos para que los empresarios compensen las atenciones que a través de las reformas les ha venido haciendo el Estado y los lleve a que, en efecto, contraten nuevos trabajadores y en condiciones menos adversas que las de los últimos años.

El cuento de que la disminución de los costos laborales estimularía la generación de más y mejores empleos ya nos lo dijeron con las reformas emprendidas desde los años 90, en particular con la Ley 100 de 1992, la Ley 50 de 1993 y la Ley 789 de 2002, principalmente; que flexibilizaron los sistemas de contratación, modificaron los sistemas de salud y seguridad social, y eliminaron el pago de horas extras, dominicales y festivos. Lo cierto, como las cifras lo demuestran, es que el desempleo no disminuyó; por el contrario, hubo periodos en los que se elevó considerablemente, al igual que aumentaron y siguen aumentando los índices de informalidad laboral. Lo que hoy es absolutamente claro es que este tipo de reformas estuvieron imbricadas de un destacadísimo espíritu antiempleo, tanto en volumen como en calidad.

Pero hay más, no se puede dejar de lado la idea de que tener mayores estándares de producción basados en el uso preferente de tecnologías de punta y menos en el de mano de obra es otro factor que se adiciona al pesimismo de las bondades ofrecidas por la reforma, respecto de la generación y formalización del empleo; pues es lógico que las empresas se sientan impelidas a estar a tono en el concierto de la competitividad internacional, que no se basa propiamente en el uso intensivo de mano de obra.  

Las políticas de crecimiento de los últimos años en Colombia no han estado fundadas propiamente sobre los sectores tradicionalmente generadores de empleo: agrícola y manufacturero, principalmente. Ambos han estado relegados a un papel secundario, con signos serios de atraso tecnológico, pocas posibilidades de innovación y viéndose afectados por la entrada cada vez mayor de productos importados, contra los cuales a los productores nacionales, en especial a los pequeños y medianos, les es imposible competir.

Mientras la dinámica del crecimiento siga dependiendo de sectores como la minería y los servicios, el primero destacado además por sus efectos depredadores, no podrá esperarse una verdadera reactivación del empleo. No, independiente de las bondades y esperanzas que se cifren en tal o cual propuesta de reforma de corte institucional o legislativo. Mejor dicho, no es posible una mejora en la cantidad y la calidad del empleo centrada en las condiciones de la oferta, en este caso los costos de la mano de obra, sino se revisan al mismo tiempo las condiciones que promuevan y estimulen su demanda.

Así que, antes que seguir estimulando el proceso de reprimarización, acentuado en las regiones como economías de enclave, sobre todo con el sector minero, es necesaria la diversificación de la producción y el mercado nacional, y por esa vía de la canasta exportadora, agregando a ella más productos de la industria manufacturera y de los sectores agrícola y pecuario.

La generación de empleo es un asunto que depende también de que se eliminen las enormes brechas regionales, pues hay municipios y departamentos olvidados y abandonados a su suerte, que necesitan fuertes dosis de inversión en infraestructura pública, educación, ampliación del espectro de servicios tecnológicos y financieros y mayor conectividad, al lado de una gestión pública transparente y eficiente.

Si el texto de reforma que finalmente se discuta en el congreso no da visos de traducirse efectivamente en mayor equidad, más ingreso disponible para el consumo de manera que se estimule la demanda, efectos ciertos en términos de formalización y mejoras en la remuneración salarial, se reivindicarían los congresistas si más bien deciden archivarlo.


*Economista- Magíster en Estudios Políticos